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Le comité de suivi de la loi Dalo publie son rapport sur le plan national d’accès au droit
et de lutte contre le non-recours.
Bilan 2008 – 2019.

De nombreuses politiques sociales connaissent un budget indigne au regard des enjeux. Les difficultés d’accès au logement révèlent une exclusion par un marché immobilier de plus en plus déconnecté des revenus des ménages. Les attributions de logement social ne remplissent plus leur mission d’intérêt général permettant de loger les plus précaires. Il en est de même pour de nombreuses politiques publiques : sorties sèches d’institutions, fermetures de lits en milieux hospitaliers, psychiatrique, et de l’aide sociale à l’enfance, crise de l’accueil…

Comme résultat, la demande d’hébergement, toutes catégories de places confondues, est en constante augmentation depuis de nombreuses années, et explose depuis la crise économique de 2008 ainsi que la crise de l’accueil de 2014.

L’hébergement est le réceptacle des défaillances de nombreuses autres politiques publiques : manque de logements sociaux, sous calibrage de la politique d’accueil des demandeurs d’asile, sorties « sèches » de l’aide sociale à l’enfance, non prise en charge médicale, dont psychiatrique… Cependant cette augmentation des besoins est difficile à quantifier car la demande exprimée ne correspond pas aux besoins réels, en l’absence d’étude sérieuse sur le sujet. Le nombre de personnes à la rue progresse, alors que leur invisibilisation augmente de par la faible production de données sur le besoin de ces personnes, dorénavant assurée uniquement par des associations ou quelques opérations de recensement locales.

À cette augmentation du nombre de demandes répond une augmentation du nombre de places depuis 2012-2013, qui reste néanmoins largement en dessous des besoins. Son accès est de plus en plus restreint et contraint, du fait d’un manque de places mais aussi de restrictions en termes de voies de recours, avec des jurisprudences de plus en plus sévères et un tri réalisé parmi les vulnérabilités allant à l’encontre de l’esprit de la loi. Par ailleurs, l’augmentation la plus forte touche les catégories de places avec les durées d’hébergement les plus courtes et qui permettent le moins un accès au logement, réduisant les chances des personnes de pouvoir stabiliser leur situation. La mise en œuvre du principe d’accueil inconditionnel et du DALO hébergement rencontre d’immenses difficultés en raison du manque d’offre, de pratiques restrictives et de jurisprudences défavorables aux personnes sans domicile.

Le non-recours à leurs droits par les personnes en situation de précarité ou de mal-logement est un phénomène qui engage les conditions de vie de nombreuses personnes et des masses financières importantes.
Le non-recours existe pour de nombreuses raisons, difficilement dissociables les unes des autres : l’intégration de la priorisation par les personnes, le faible taux de réponse, les préjugés sur les personnes en situation de précarité, le manque ou l’illisibilité de l’information. Afin de rendre effectif le droit à l’hébergement, il est nécessaire de pouvoir isoler des leviers d’action, tout comme les raisons des démotivations.
Les raisons du non-recours sont multi-factorielles et multi-acteurs en passant par les personnes mal logées, des personnes les accompagnant ainsi que des institutions chargées de leur orientation. Mais, le non-recours est surtout causé par la gestion urgentiste de la pénurie d’hébergement : devant l’absence de solutions concrètes proposées par les pouvoirs publics, de nombreux ménages abandonnent leurs démarches voire n’en réalisent plus aucune.
Ce phénomène touche également le DALO hébergement : malgré un nombre de personnes sans-domicile et sans-abri en constante augmentation, le nombre de recours DALO hébergement déposés chaque année est stable depuis 2011, autour de 10 000 recours par an. Depuis 2 ans, le nombre de recours déposés est passé en dessous de cette barre symbolique des 10 000, revenant à un niveau inférieur à 2011.

Ce chiffre est très faible au regard par exemple des 141 000 personnes sans-domicile comptabilisées par l’Insee en 2012. Seulement le nombre de recours se fait en fonction des taux de reconnaissance : en anticipant un rejet certain, le recours devient inutile, décourageant les réquérant.e.s et empêchant ainsi l’opposabilité de la procédure. La prédiction est donc bien réelle : si les personnes n’accèdent pas à leur droits, le non-recours s’intensifie. Le nombre de recours est pourtant un enjeu primordial pour générer un « effet levier » sur l’offre.

En matière de DALO hébergement, les interprétations erronées des critères de reconnaissance perdurent trop souvent dans une logique de gestion de la pénurie de places et de mise en concurrence des publics.
Les doctrines propres aux commissions de médiation sont encore empreintes de subjectivité. Cette situation a pour conséquence de retarder ou d’empêcher l’accès à l’hébergement et menace l’effectivité du droit au logement opposable en matière d’hébergement. Ces divergences posent également de sérieuses questions sur l’égalité des citoyens devant la loi au niveau national. Une amélioration des taux de reconnaissance au titre du DALO hébergement est tout de même à souligner à travers les années, grâce à la mobilisation des acteurs de terrains et institutionnels.

A l’arrivée, seuls 4 % des personnes ayant déposé un recours au titre du DALO hébergement se voient hébergées au titre de cette procédure selon les chiffres dont nous disposons, sans procéder à un recours contentieux. Une des raisons de ce faible résultat est d’une part le faible taux de propositions : en 2019 seul 1 dossier prioritaire sur 5 se voit proposer une solution au titre de sa reconnaissance. Ce chiffre peut s’expliquer par l’absence de données fiables sur les prises en charge des personnes. Le manque de places flagrant au sein des dispositifs d’hébergement peut également expliquer ce phénomène, mais aussi un faible nombre de refus demandeurs, certainement du fait de la non adéquation des propositions. En outre, un trop rare recours aux tribunaux s’observe lorsqu’il s’agit de contester une décision de rejet abusive, et le recours en application n’implique pas toujours une mise en œuvre effective. De nombreuses raisons pouvant conduire à considérer le recours DALO hébergement comme inopérant…

Néanmoins, de nouvelles pistes de contentieux ont été ouvertes par le déplafonnement des astreintes, ou sont possibles au vu de la reconnaissance partielle des préjudices subis par les personnes. Ce déplafonnement des astreintes et la mobilisation se créant autour de ces astreintes et indemnités de la part des acteurs associatifs notamment, permettent d’assurer l’effet levier du DALO hébergement, et in fine un impact positif sur l’offre d’hébergement.

Le Comité de suivi appelle donc à la création d’un plan national pour l’accès au droit. La mise en œuvre du plan quinquennal pour le Logement D’abord depuis 2017 doit permettre au plus grand nombre de personnes d’accéder directement à un logement, et ainsi de libérer des places d’hébergement. La disponibilité de l’offre d’hébergement nécessaire pour faire face à la demande se trouve ainsi conditionnée à la réussite de la mise en œuvre du Logement D’abord. Malgré ce contexte, le Comité de suivi de la loi DALO formule 3 objectifs et propose trente mesures qui permettraient d’accroître significativement les possibilités d’offres d’hébergement, en particulier pour les personnes se trouvant en situation irrégulière.

 

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Le rapport du HCLPD de 2017-2020